ЛИПЕНЬ 2006

Дискусія про перспективи України щодо входження до Європейського Союзу викликає найрізноманітніші реакції.  Є ті, хто вважає, що Україна природно належить до Європи і повинна знайти місце в ЄС. Є і такі, хто думає, що Європейський Союз досяг своїх географічних меж і вже не в змозі далі поширюватися країнами Східної Європи.

Ялтинська Європейська Стратегія (YES) дивиться на це питання під іншим кутом. Виходячи з того, що Україна має право подавати заяву про вступ до Європейського Союзу, ми спробували показати, яким чином може бути досягнута ця мета.  Іншими словами,  що повинно відбутися задля приєднання України до ЄС у 2020 році?
Ця доповідь показує послідовні етапи цього процесу, починаючи з Плану Дій, який склали ЄС і Україна, потім через угоду про асоційоване членство і далі,  до самого процесу входження до ЄС.
Доповідь підготована групою експертів під керівництвом Марека Сівеця, депутата Європейського Парламенту.

УКРАЇНА В ЄВРОПЕЙСЬКОМУ СОЮЗІ

ПОРЯДОК ДЕННИЙ - 2020

Майбутнє України тісно пов’язане з Європейським Союзом. Традиції країни -  глибоко європейські. З одного боку, її історія багата, а з іншого – важка. Народ України не може відповідати за все, що йому довелося пережити у минулому. Тим більше, з огляду на це, Європа має поважати і шанувати досягнення українців. Їх прагнення слід розглядати як голос на користь більш сильного і активного Європейського Союзу.

Проект Європейської інтеграції завжди був спрямований на досягнення відкритості.

Угода про входження до ЄС не залишає ніяких сумнівів щодо того, хто може подавати заяву про вступ – всі європейські країни, які поважають принципи Союзу, мають це право. Це – конституційне положення для Європейському Союзу. Якщо від нього відмовляться, Союз, як політичний проект,  увійде у глибоку кризу.

Ще батьки-засновники вірили у те, що спільнота, яку вони створюють, має об’єднуючу, а не роз’єднуючи природу. 28 березня 1953 року Жан Моне наголосив Комітету з економічних справ Асамблеї Ради Європи: «Наша спільнота не є ні маленькою Європою, ані закритою спільнотою». Зважаючи на політичні реалії того часу, він не міг мати на увазі Україну. Тим не менше, Моне однозначно сприймав розроблений ним проект як відкритий.

Європейська перспектива України має бути визнана природною політичною і стратегічною ціллю Європейського Союзу. В той же час, Європейська перспектива не означає перспективи негайного членства. Ніякого бланка - запрошення видано не буде. Зрештою,  магія процесу розширення полягає у потенціалі змін і перетворення, які цей процес викликає до життя у країнах, що прагнуть до ЄС і у країнах - кандидатах.

Стаття 49 Договору про Європейський Союз недвозначно говорить про те, що будь-яка європейська країна, яка поважає принципи, викладені в статті 6(1) ДЄС, може подавати заяву про вступ до ЄС.

Також є очевидним, що сам Європейський Союз має бути готовим знову відкрити свої двері майбутнім членам, включаючи Україну. Це потребує виконання  двох умов. Перш за все, процес внутрішньої консолідації має прискоритися. Це стосується як інституційного майбутнього Євросоюзу, так і майбутнього його політики. Очевидно, що Європейський Союз має знайти вихід із конституційної кризи, у якій він опинився після провалу референдумів у Франції та Нідерландах. Євросоюз також мусить фундаментально переглянути   свій бюджет на 2008-2009 роки, який матиме значні наслідки для його спроможності щодо прийняття нових членів.  У деяких країнах-членах ЄС буде необхідно провести референдуми щодо подальших розширень. Україна повинна терміново осмислити ці питання і підготувати стратегію представлення своєї справи європейським політикам, які приймають рішення, а також громадській думці. Для цього необхідно використати всі можливі канали комунікації, включаючи Комітет з міжпарламентського співробітництва ЄС - Україна.
  
Членство України в ЄС цілком вірогідне у наступному десятиріччі, або дещо пізніше. Якщо перспективу України на входження до Європейського Союзу перевести в площину реальної підготовки обох сторін, безперечно, що для України цілком можливо приєднатися до ЄС у 2020 році. Цей процес має бути структурованим  і включати кілька кроків, викладених нижче. Якщо їх вдало виконати, є всі умови для досягнення мети.
У 1958 році Томас Ватсон, який на той час очолював корпорацію IBM, напророчив, що у світі буде ринок для приблизно п’яти комп’ютерів. Його приклад свідчить про те, що нам завжди потрібно поєднувати реалізм з високим рівнем прагнень.

Насамперед …

Сьогодні відносини України з Європейським Союзом є частиною Європейської політики сусідства (ЄПС). Формально, статус України схожий зі статусом країн Магрибу, Ізраїлю чи Палестини, з якими були підписані або узгоджуються Плани Дій ЄПС. Мережа контактів між Україною та ЄС є більш інтенсивною, ніж з іншими країнами ЄПС. Між лідерами проводяться самміти. Ведеться співпраця з питань зовнішньої політики та політики безпеки. Україна має діючу Угоду про Партнерство та Співробітництво з Європейським Союзом. Однак все це залишає багато простору для ще тісніших стосунків.

Як сказав на інавгурації Президента Ющенка  Хав’єр Солана: «Ключі до більш глибоких відносин знаходяться не в деклараціях, а в конкретних результатах проведення політичних, економічних і соціальних реформ».

«Помаранчева Революція», парламентські вибори у березні 2006 року і формування нового уряду продемонстрували, що Україна консолідується як повноцінна демократична країна з ринковою економікою. Посилилася свобода засобів масової інформації. План Дій, який Україна підписала з ЄС у 2005 році, вже передбачає значний рівень інтеграції. У впровадженні Плану Дій досягнуто істотного прогресу. Очевидно, що Україна зробила величезні зусилля в просуванні важкого процесу реформування. Вжито важливих заходів у боротьбі з корупцією та бідністю.

План Дій ЄС – України зосереджується на 14 пріоритетах. Він є корисним інструментом, який необхідно розвинути у більш практично діючу систему.

Досягнутий прогрес відобразився на стосунках між Україною та ЄС. Європейський Союз надав Україні статус країни з ринковою економікою. Він допомагає їй у процесі входження до Світової організації торгівлі (CОТ). Почалися переговори про спрощення візового режиму, які мають бути завершені у недалекому майбутньому. Проведено аналіз перспектив створення Зони вільної торгівлі з Європейським Союзом. Це значне досягнення, яке націлене на майбутнє.
 
Європейський Союз і Україна розширили співпрацю у сфері спільної зовнішньої політики та політики безпеки. Є одна сфера, де співпраця особливо вдалася – це діяльність з врегулювання криз. Україна була і залишається надзвичайно конструктивним партнером по зусиллям з політичного урегулювання Придністровського конфлікту. На прохання України і Молдови, Європейський Союз створив Прикордонну Місію, яка гратиме ключову роль у знаходженні перспектив мирного вирішення цього тривалого конфлікту.

Пріоритети Плану Дій у 2006 і 2007 роках

У 2006 і 2007 роках План Дій залишатиметься механізмом відносин між Україною та ЄС.  Протягом цього періоду, Україна повинна консолідувати свою політичну систему на базі розумної конституційної реформи і належної рівноваги між ключовими державними інституціями. Вона також повинна сприяти проведенню адміністративної реформи і реформи судової системи. Необхідно також розробити і запровадити новий Національний Антикорупційний План.
 
Прийняття і впровадження закону про незалежність державного радіо та телебачення буде важливим внеском у забезпечення поваги до свободи засобів масової інформації та свободи висловлювання, що є ще одним пріоритетом Плану Дій. ЄС і Україна повинні будуть поліпшити свій політичний діалог, акцентуючи увагу на посиленні співпраці у сфері управління врегулюванням криз та приєднання України до позицій ЄС щодо регіональних і міжнародних питань. Україна та ЄС також можуть поглибити свої відносини у сферах роззброєння і нерозповсюдження ядерної зброї. Обидва партнери повинні мати за мету успішне врегулювання Придністровського конфлікту.
 

Що ж до вступу до СОТ, Україна має прийняти залишені у Верховній Ряді законодавчі акти і завершити двосторонні переговори.

ЄС слід і надалі підтримувати спроби України приєднатися до СОТ через свої контакти з ключовими учасниками переговорів. Допомога ЄС має бути спрямована на виконання необхідних вимог щодо набуття членства. Україна має продемонструвати прогрес в усуванні усіх експортних і імпортних обмежень, як того вимагає Угода про партнерство і співробітництво, включаючи зменшення експортних митних зборів та відміну заборон на експорт. Стосовно ділового клімату, Україна має зобов’язатися і надалі зменшувати надмірне регулювання, особливо у відношенні прозорості та передбачуваності. Всебічна оцінка державної бюджетної системи повинна привести Україну до поліпшення процесу розробки та виконання бюджету.

2006 рік має побачити завершення переговорів про реадмісію та про спрощення візового режиму з метою їх одночасного впровадження. План Дій України про Вільний рух товарів, узгоджений 19 грудня 2005 року, має вступити в силу з метою проведення переговорів щодо Угоди про оцінку відповідності та прийнятності промислової продукції.

ЄС і Україна повинні вважати найвищим пріоритетом розширення міжлюдських контактів, особливо серед молоді та у сфері освіти. Справедливість, Свобода і Безпека залишаються питаннями особливої уваги  в рамках Плану Дій. Національна програма дій TACIS на 2006 рік має забезпечити достатній доступ України до допомоги ЄС, розміри якої повинні істотно збільшитися завдяки Європейському інструменту сусідства. Початок роботи твінінгової програми навесні 2006 року і оголошення про перший раунд надання пропозицій щодо фінансування партнерських програм відкриває новий етап  надання Україні допомоги з боку ЄС.

Перегляд  Плану Дій та Угода про Асоціацію

Європейський Союз незабаром розпочне процес перегляду Плану Дій та перевірки його виконання. Цей процес має супроводжуватися відкриттям дискусії про майбутню посилену угоду, яка передбачена Європейським Союзом і яка має прийти на зміну існуючий Угоді про Партнерство і Співробітництво.

YES вважає, що це має бути угода про асоційоване членство за зразком угод, підписаних на початку 1990-х років новими членами ЄС – країнами Центральної Європи.
 
Зрештою, Європейський Союз підписав угоди про асоційоване членства з такими віддаленими країнами, як  Чилі. І не має ніяких причин, які заважали б йому підписати таку ж угоду з Україною. Підготовча робота щодо формату цієї угоди має розпочатися негайно, щоб ці переговори могли бути завершені на  початку 2007 року, а Угода про Асоціацію могла б бути підписана у 2008 році. Процес підготовки проекту такої посиленої угоди має включати всіх учасників. Опираючись на пропозиції Європейської Комісії, цей процес залучати як країни – члени ЄС, так і Україну. Було б корисним проведення серії семінарів, присвячених обговорюванню майбутньої Угоди про Асоціацію між ЄС та Україною, за участю представників усіх країн-членів, Європейської Комісії, Європейського Парламенту, Секретаріату Ради та України.
 
Головною складовою Угоди про асоційоване членство повинне бути подальше розширення чотирьох свобод - вільного руху товарів, капіталу, послуг та людей – у відносинах між Україною та Європейським Союзом. Угода про асоційоване членство повинна передбачати створення зони вільної торгівлі між ЄС і Україною. Політичний діалог слід розширювати при дедалі тіснішому залученні України до діяльності  Європейського Союзу в межах Спільної зовнішньої та безпекової політики.

Окрема глава має торкатися питання енергетичної безпеки. Україна є надзвичайно важливим партнером Європейського Союзу, будучи головним енергетичним центром і транзитною країною для великої частини імпорту енергоносіїв до ЄС. Положення щодо прозорості контрактів у енергетичній сфері мають стати частиною нової Угоди. Підвищення надійності системи транспортування енергоносіїв буде вагомим внеском у ще тісніші відносини між ЄС та Україною.

Подача заявки на членство в ЄС

Україні слід розумно розрахувати час подачі своєї заявки на вступ до ЄС. Передчасна подача заявки, хоча і підтверджує європейський вибір України, містить ризик того, що така заявка може бути негайно відхилена ЄС. Очевидно, що Україна не буде готовою стати кандидатом на членство в ЄС у найближчі кілька років, і Європейський Союз  до наступного десятиліття також не буде готовий розглядати можливість свого подальшого розширення.
 
У 2010-2011 роках Україна має підготувати проект Стратегії вступу в ЕС,  де вона розтлумачить найважливіші реформи, які їй потрібно впровадити для того, щоб стати  спочатку кандидатом, а потім  членом Європейського Союзу. Цей документ повинен бути всебічним та показувати наскільки просунулася країна у цьому напрямку та наскільки вагомим є її намір здійснити ці реформи на шляху до ЄС. Стратегія вступу до ЄС повинна відкривати дорогу для подачі Україною заявки на членство. Іншими словами, Україні потрібно продемонструвати, що її заявка на вступ до ЄС є не політичним кроком, а  результатом добре структурованого процесу. Подачу заявки слід супроводжувати інтенсивною дипломатичною кампанією, інформуючи установи ЄС і країни-члени ЄС про результати впровадження реформ і про виконання Україною своїх європейських зобов’язань.

Заявка України на набуття членства у ЄС може  бути подана у другій половині 2011 року під час головування Польщі у Раді Європейського Союзу. Країна-головуюча ЄС потім розпочне стандартну процедуру та звернеться до Європейської Комісії з проханням висловити свою думку про заявку України на членство.

Період після подачі заявки матиме Принципово важливе значення для  перспектив входження України до ЄС. Уряд повинен докласти всіх можливих зусиль, щоб продемонструвати, що його реформи мають глибокий і незворотний вплив. Уряд має допомогти Європейській Комісії  детально вивчити зміни, що лежать у основі заявки України на вступ до ЄС. Необхідно звернутися до Європейської Комісії з проханням надати свій висновок не пізніше ніж через рік після того, як Україна подасть свою заявку. Є три можливих сценарії дій Європейської Комісії. Вона може висловити позитивну думку і рекомендувати відкрити переговори. Думка може бути і  негативною з рекомендацією продовжувати докладати зусиль щодо підготовки до набуття членства. Європейська Комісія також може рекомендувати Раді надати Україні статус країни - кандидата на вступ до ЄС, в той же час вказавши, що переговори щодо входження можуть розпочатися як тільки Україна досягне значного рівня відповідності критеріям членства. Всі три сценарії вже застосувалися в минулому. Жоден з них не означає, що Рада не повинна прийняти рішення щодо відкриття переговорів. Проте зрозуміло, що позитивний висновок - це саме те, що необхідно Україні для поступового  прогресу у процесі вступу.

Можливо, що до того часу на порядку денному знову з’явиться питання про спроможність ЄС до  подальшого розширення, що стане ключовою темою  дебатів. Україна мало, що може зробити напряму  для інституційного поглиблення Євросоюзу. Однак вона повинна заохочувати країни – члени ЄС, які прихильно ставляться до її прагнень, сприяти просуванню внутрішніх реформ у ЄС. Як це щоразу було у минулому, розширення Європейського Союзу має відбуватися разом із поглибленням інтеграційного процесу та спрощенням процедур.

Україні також було б дуже доречно замовити експертні дослідження щодо наслідків її прагнення здобути членство у ЄС. Слід запросити, принаймні,  два чи три провідних європейських дослідницьких інститути до вивчення політичних, економічних та соціальних вимірів впливу можливого членства України у ЄС. Слід пам’ятати, що подача заявки на членство Україною співпаде із заключним етапом переговорів щодо Фінансових Перспектив на 2014-2020 роки. Тому Україна має бути готовою продемонструвати, що її потреби, пов’язані з майбутнім вступом, будуть скромними у порівнянні із загальним бюджетом ЄС, тоді як позитив від поступового наближення України до стандартів ЄС набагато перевищить витрати.

Переговори про вступ

Після висловленої Комісією позитивною думки, Рада має прийняти рішення щодо визнання  кандидатського статусу України і протягом 2013 року відкрити переговори про її вступ. Початок переговорів щодо вступу тоді може бути заплановано на 2014 рік.

У підготовчий період до прийняття Радою рішення щодо надання Україні статусу кандидата, а потім відкриття переговорів  щодо її вступу, Київ повинен забезпечити такий механізм переговорів, який би не створював додаткові умови для вступу до ЄС, які були б ширші за умови, що висувалися у попередніх розширеннях. Копенгагенські критерії повинні залишатися основою для просування України у підготовчий період. Більш того, існують важливі запобіжні заходи  в переговорних механізмах, які були запропоновані Туреччині та Хорватії, і ці механізми можуть входження до ЄС майбутніх претендентів, таких як Україна.

Далі Україна повинна негайно створити команду, яка буде займатися переговорами щодо її входження до ЄС. Така команда повинна мати міцні зв’язки з урядовими структурами для забезпечення безперешкодного процесу прийняття рішень і їх належного виконання. Україна повинна також посилити свою Місію до Європейського Союзу і свої посольства у країнах-членах ЄС.
Україні слід добре підготуватися до процедури скринінгу законодавства європейської спільноти, яка почнеться після відкриття переговорів про вступ. Їй також слід наполягати на відкритті перших глав переговорів до повного завершення процедури скринінгу.

Україна має бути готовою до того, що переговори триватимуть 4 – 5 років.
  
Вірогідно, що заключний етап її переговорів щодо вступу до ЄС співпаде з завершенням переговорів про Фінансові Перспективи на 2021-2027 роки, які очікуються весною 2019 р. Можна не мати сумніву, що через розміри аграрного сектору України та його потреби розвитку, витрати на її входження в ЄС будуть важливим фактором у переговорах про Фінансові Перспективи.

Україні потрібно буде просити про надання їй низки перехідних періодів у застосуванні законодавства європейської спільноти у таких найбільш чутливих секторах, як довкілля, вільний рух капіталів та політика конкуренції. У свою чергу, Україна має очікувати, що Європейський Союз наполягатиме на перехідному періоді щодо впровадження вільного руху людей, а також на тому, щоб українським фермерам було надано час для поетапного переходу до повних виплат у рамках Спільної сільськогосподарської політики.

Кожне попереднє розширення матиме свої негативні наслідки на умови, з якими доведеться мати справу Україні. Український уряд має повне право з самого початку вимагати справедливого і рівного ставлення до себе. Водночас з боку Києва буде мудрим  підготувати громадську думку до жорстких умов набуття членства. Можна не мати сумніву, що запобіжні положення, які вже були включені у попередні пакети розширення, будуть також запропоновані для механізму входження України в ЄС. Серед цих умов може бути таке спеціальне положення, як те, що дозволяє можливу відстрочку вступу Болгарії та Румунії на рік.

По завершенню переговорів, можна очікувати, що процес підготовки проекту Договору про вступ займе приблизно 3-4 місяці, відтак, церемонія підписання Договору про вступ може відбутися у липні 2019 року. Зважаючи на необхідність ратифікації Договору про вступ, можна очікувати, що Україна стане членом ЄС впродовж 2020 року. Україні доведеться організувати потужну кампанію, щоб забезпечити своєчасну ратифікацію Договору. Вона також має показати на момент набуття членства, що вона спроможна запровадити діюче в ЄС законодавство. Проте, за умов надання справі входження України в ЄС  найвищого пріоритету, цілком можливо, що Україна стане членом Європейського Союзу в 2020 році. Тоді процес Європейської інтеграції буде близький до завершення, наскільки це питання стосується географічного параметру. Розширення, ця найбільш вдала справа Європейського Союзу, до того часу перетворить Україну на горду, сучасну і динамічну європейську країну.

Цей сценарій є цілком досяжний. Його виконання залежить від політичної волі. Рідко коли Європейському Союзу може трапитися краща нагода зробити більше для сусідньої країни і для себе самого, ніж запросивши Україну стати членом ЄС.